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基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究

2016-07-20 18:14 恒峰娱乐g22com登录

  PPP项目投资大、合同周期长,运营环境中不确定的风险因素较多,合同的设计和项目各阶段的管理面临着严峻挑战。当合同的一方认为原合同已经不能适用于新的环境和变化、进而要求对合同条款进行调整时,再谈判即发生。再谈判的发生增加了交易成本,再谈判的破裂甚至会带来合同的提前终止和项目的取消。根据世界银行的数据,在1990年到2014年间,我国的1261个PPP项目有36个已经取消。

  PPP项目较长的合同期意味着,最初签订的合同难以涵盖项目全生命周期内的全部问题,因此在此周期内,在符合一定条件的前提下进行再谈判,对企业和政府来说都十分重要。孙慧等人提出,再谈判的发生不仅影响PPP项目进度和管理效率,还会造成高额的费用,这是由于再谈判的结果通常是建设期延长、特许期延长、运营期收费增加以及政府投资责任的加重。在一些不确定性较大的PPP项目中,适当灵活的允许再谈判发生的条款的价值可能会超过再谈判过程中的交易成本,这时,与其把合同设计得尽可能周密完备以预防再谈判的发生,不如适当宽松,允许双方在一定条件下发起再谈判。

  关于再谈判发生的原因,由于人的有限理性、外部环境的不确定性以及信息的不完整性,合同双方不能对未来发生的全部风险进行约定并制定分担原则。而PPP项目的实际风险分担与风险分担偏好(理想分担方案)之间的差异越小,项目的成功度越高。因此,对导致再谈判出现的风险因素的识别和分担机制的制定显得尤为重要。

  通过文献调研,本文识别并一共选取了我国二十世纪九十年代以来共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。按行业看,这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等;从地域看,这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布;参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此,所选取的项目具有一定的代表性。这38个项目为:国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、上海大场水厂、北京第十水厂、福建鑫远闽江四桥、山东中华电厂、廉江中法供水厂、沈阳第八水厂、沈阳第九水厂、深圳沙角B电厂、青岛威立雅污水处理厂、江苏吴江垃圾焚烧厂、江苏泰兴黄桥发电厂、武汉长江三桥、南京长江三桥、北京市五环高速路、河北晋州污水处理厂、深圳梧桐山隧道、郑州荥锦垃圾焚烧发电厂、天津双港垃圾焚烧发电厂、南京长江隧道、山东菏泽垃圾焚烧厂、遵义南北水厂、兰州威立雅水厂、南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、广西来宾垃圾焚烧厂、吉林四平垃圾焚烧发电厂、重庆同兴垃圾焚烧发电厂、山东日照发电厂、重庆自忠路、邛崃新城、北京地铁四号线、武汉汤逊湖污水处理厂、番禹垃圾焚烧厂。

  再谈判原因分析

  通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现,由企业发起的再谈判,通常源于项目收益不足,而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因;而由政府发起的再谈判,往往由于项目产生了超额收益,或项目运营不达标,以及由以上两点引发的大规模的民众反对,其中过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。

  对以上引发其再谈判的本质原因进行分类和统计发现,最主要的原因包括市场需求风险、政府信用问题、政府过度担保等三类,此外还有法律政策变更、民众反对、项目绩效不达标等原因。

  其中,市场需求风险源于可行性研究时对需求预测的不准确,既包括需求高估,如上海南浦大桥项目,也包括需求低估,如深圳沙角B电厂,武汉长江三桥。更深层次的原因可以分为两点,一是前期可行性研究不充分,合同设计不合理,二是长期需求的预测本身就是不准确的。由于影响市场需求的因素众多,加上PPP期限长,需求无法准确预测,而参与方的主观态度将加剧需求预测的偏差:如发起人为使项目通过审批而高估需求,咨询公司为赢得业务而不中立、不独立,贷款方因有项目投资人母公司或政府的担保而不对项目需求本身进行充分的尽职调查等。

  政府信用问题指政府发生重大违约行为,主要有不按合同约定付费、违反合同调价、违反竞争性条款等,如武汉长江三桥项目中政府修建竞争性项目导致项目运营亏损。政府与企业作为合同的双方地位不对等,政府违约后企业缺乏有效的法律救济渠道,这导致政府信用不足的问题较难得到改善,同时也是阻碍企业(尤其是民营企业)参与PPP项目的重要原因之一。

  政府为吸引投资人,往往通过补贴、担保等形式分担风险,但缺乏行业数据积累、缺乏PPP经验、以及信息不对称等原因导致政府在补贴、担保机制和程度的选择上缺乏科学的决策依据,因而常常过度担保,如沈阳第八水厂项目中政府承诺提供固定回报,这一担保机制既不利于激励企业努力改善项目运营,又增加了政府的财政负担,最终政府为组建沈阳发展股份公司,提前高价回购项目,而企业获得超额收益。

来源:一带一路内参

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